城市再开发中健康影响评估的应用——以美国亚特兰大市环线复兴项目为例

欢迎点击以上蓝色字体

关注规划师杂志

英国卡迪夫大学城市规划专业硕士张雅兰，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系硕士研究生蔡纯婷，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授、博士生导师王兰在《规划师》2017年第10期撰文，城市建成环境是影响人体健康的重要外部综合要素的集合，土地利用、道路与交通、城市形态等均会对个人健康产生直接或间接的影响。城市再开发是当下城市规划面临的重要课题之一，在建成环境的重构过程中将产生健康影响。因此，对城市再开发项目进行健康影响预测和评估，有助于促进居民健康的科学决策及提高项目的综合效益。文章分析了健康影响评估在城市规划和建设中的作用，探讨在应用过程中评估要素的选取和分析方法，并以美国亚特兰大市环线复兴项目的健康影响评估为例，探讨健康影响评估的实践应用，得出对我国城市规划的启示。

[ 关键词]健康影响评估；城市再开发；亚特兰大市环线

[文章编号]1006-0022(2017)11-0113-07　

[中图分类号]TU984.11 + 9　

[文献标识码]B

[引文格式]张雅兰，蔡纯婷，王兰．城市再开发中健康影响评估的应用——以美国亚特兰大市环线复兴项目为例[J]．规划师，

2017(11)：113-119．

一     

 城市再开发对居民健康的影响

（一）建成环境与健康的关系

现代城市规划起源于公共健康问题，城市规划和设计通过控制与引导物质环境建设，影响和改变着人与空间环境的互动关系，很大程度上决定着居民的健康结果，而健康影响评估正是对规划设计产生影响的健康结果进行定量测算和定性判断，进而提出优化方案。世界卫生组织(World Health Organization，简称“WHO”)将健康定义为：“在身体、心理和社会层面的综合完满状态，而非仅仅是远离疾病和体弱”；在《渥太华宪章》中被进一步补充为“健康包括个人和集体发现和实现愿望、满足个人需求以及改变或应对环境的能力”。在这一健康理念下，Dahlgren和 Whitehead总结了影响健康的个人内在因素与外部因素 ( 图 1)，其中外部因素包含了工作环境、住房与健康医疗服务等多个方面。英国学者 Hugh Bardon和Grant整理的“健康定居地图”明确表示，“建成环境”对个人健康有直接影响及与其他因子作用下的间接影响 ( 图 2)。城市建成环境是影响人体健康的重要外部综合要素的集合，包括土地利用、空间形态、道路交通、绿地和开放空间多个维度。20世纪 80 年代以来，“空间相关疾病”对人们身体健康的威胁与日俱增；糖尿病、肥胖症等慢性疾病的空间相关诱因得到越来越多的关注，相关研究有建成环境对呼吸系统疾病、肥胖、心脏病及心理健康等的影响。虽然它们的直接因果关系尚未得到明确证实，但充分的证据显示建成环境要素的改变与健康水平关联紧密。基于建成环境的历史性、地域性和复杂性，促进健康的建成环境空间重构是当下城市规划面临的重要挑战。

（一）城市再开发对居民健康的影响

居民健康越来越受到城市规划和管理者的重视，尤其在城市或街区复兴、城市开发和再开发中与物质空间环境紧密相连。城市再开发所涉及建成环境的要素广泛，具有整体性和特殊性 。一方面，城市再开发通过保护、修复、再利用和再开发等途径对建成环境进行综合改善与提升，具有一定的整体性和复杂性；另一方面，城市再开发涉及的旧区改造、环境治理与商业升级均需基于特定城市地段的具体发展需求，具有一定的针对性和特殊性 。因而，城市再开发中经济社会、环境和文化的综合改变不仅会对居民造成综合健康影响，特定的再开发途径也会决定受影响的人群范围、具体内容和程度。

在未来的 5 ～ 10 年，我国的城镇化将更加注重城市的内涵发展和高品质的城市再开发；健康影响将是城市发展和再开发中的重要维度。城市再开发过程虽然不以促进健康为最终目的，但对健康相关问题的考虑能够优化项目的合理性。预测城市再开发项目所产生的健康影响能够增加方案对健康问题的关注，支持促进健康的决策；从一定程度上加强了城市规划研究对于促进居民健康起到的作用。

二      

健康影响评估的要素与方法

基于WHO发布的官方定义，健康影响评估(Health Impact Assessment，简称“ HIA”)指“用来系统评估某项政策或项目对人群健康存在的潜在影响的程序、方法和工具”，其中还包括研究这些影响在人群中的分布以采取适当的行动 。其基本程序主要包括项目筛选、范围确定、健康风险和收益评估、提出建议、决策、监控和评价 。HIA 可以使决策者更直观地认识到项目带来的健康影响，有时将健康后果转化为经济和社会价值来引起决策者的重视，从而进行科学决策。

（一）HIA中健康要素的选取

健康要素在城市规划语境中可转化为健康生活方式的组成要素，包括对住房、工作地点、优质设施(教育、零售、开放空间等 ) 和公共交通的可达性、获得健康食物的机会、安全的环境等。许多 HIA 的评估要素都来源于上述相关领域，并根据实际情况进行细化或拓展。例如，利物浦公共健康观察所根据其评估经验发布的“HIA 十分钟指南”( 表 1)，为快速评估提供健康要素选取的依据 。

健康要素的选取一般有以下原则：

(1) 选取的影响要素应该与项目密切相关。城市再开发项目有具体的研究范围和受影响群体；通过识别涉及人群的健康特征及潜在影响因子，建立项目与这些影响因子的联系，可确定重点评估的类型及要素。

(2) 综合考虑专家和当地居民的关注点。通过实地调研明确受访者提出的健康影响要素；对其提出的调整或改善观点予以重视。已有研究显示，不同社会群体对健康的理解和关注点不同：大众关注有明显生理特征反应的影响因子，如吸烟、食物与汽车尾气等；而专家主要通过污染源发生的可能性、频率和严重程度等客观标准来评价。因此，可通过文献阅读、专家讨论会和社区会议兼顾不同的关注点。

(3) 所选取的健康影响要素应该能够追踪和测量。为了能够加强评估结果的直观性和实用性，选取的要素应该能够量化成具体、客观和确切的指标，如患病率、经济成本，以供决策者评判；也可自拟标准形成相关评估指标，如医疗、绿地等公共服务设施的可达性。在美国的“为健康设计”(Design For Health，简称“DFH”) 工具箱中，包含了可达性、空气质量、体育锻炼与安全等方面的指标体系，其中安全评估通过配备照明设施的街道比例、社会资本评估通过该区域中产阶级家庭及以下的家庭能负担得起住房的比例来体现 。

这些工具不仅将抽象的评估内容具体化，还标有相关的研究依据，因此在选择项目的评估指标中有参考价值。

（二）HIA的分析方法

对规划方案的HIA可采用定性和定量两种分析方法。定性分析主要对健康影响的可能性、影响的本质及范围等进行预测，常常结合专业人员的经验、访谈和调查问卷完成。这类方法对把握当地的总体情况，尤其是对很难完成定量分析的社会要素 ( 如“感受”“期望”等)非常必要。常见的定性分析方法有阈值分析、矩阵分析。例如，亚特兰大市环线复兴项目的HIA运用了矩阵分析方法，对不同健康影响要素在不同方面的作用进行了定性评估。HIA 的定量分析是基于历史和现状量化数据进行分析，一般在因果关系明确或暴露 — 反应关系经过验证的前提下使用，如确定受影响的人口数量。样本量的大小、数据完整性与分析者能力将在极大程度上对定量分析的结果产生影响。常见的定量分析方法有风险评估、类推法和外推法。大量HIA实践会同时包含定量与定性两类分析方法。定性分析的数据和结论一般不能运用到其他项目背景中；而定量分析的结果通常具有一定普适。

在数据存在局限性不足以完成定量分析，或定量分析得出的结果与现实差距较大时，应采用定性分析作为辅助。例如，在旧金山东部住区社区健康影响评估中，对当地的安全评估采用了基于犯罪数据的定量分析，但结论并不能反映当地居民的空间感受；为了挖掘统计数字背后所隐藏的社会意义，定性数据收集和分析方法都被纳入评估。

三

案例分析——美国亚特兰大市环线复兴项目的健康影响评估

美国亚特兰大市环线复兴项目规划在未来 25 年内创建步行友好、绿色生态、宜居宜业的健康社区，成为高质量、可持续的大型城市再开发项目的示范案例。针对其规划方案的HIA为预测其健康影响、优化健康设计提供重要指导意义。本文选取该项目的HIA进行剖析，探讨HIA的应用。

亚特兰大市人口约为41.6万，其所处的大都市区约有400万人口，是美国东南部经济实力最雄厚的城市区域之一。然而，该市在发展过程中面临公共设施供给不足、环境污染、社会隔离和经济发展缺乏新动力等问题。城市再开发是其拓展空间、吸引企业及增加新就业岗位的重要方式。亚特兰大市环线复兴项目于2007年启动，是当时美国最大的城市再开发和设计项目。该项目在环绕亚特兰大市长达35.5km的废弃铁路轨道沿线区域建设公园、轨道交通与慢行道，并进行商业和住宅的再开发。规划涉及土地修复与再开发、设施升级和房屋建造3个方面。具体目标包括新建和改造公园面积850hm 2 、建设多功能道路53km和轨道交通35km，住房、办公、零售业和工业等再开发项目涉及土地面积26km 2 ，并拟新增近3万个工作岗位。该项目在Tax Allocation District(TAD)计划的资助下，预计在25年内分期完成。鉴于其对亚特兰大市尤其在环线周边居民的生活环境和健康带来的巨大影响，于2005～2007年进行了该项目的健康影响评估 。

该项目的 HIA 由美国疾控中心联合佐治亚理工大学品质增长和区域发展中心共同完成，在规划方案基本形成阶段开展。基于业界普遍认可的评估流程——筛选、确定研究范围、审核、决策、监管和评估，该项目的 HIA 在跨学科评估团队带领和社会参与下进行。跨学科团队主要由公共健康和城市规划相关领域的专家组成，负责筛选和审核工作；成立的国际咨询委员会为项目确定研究范围和分析方法提供指导与专业支持。评估基于 2005 年亚特兰大市环线复兴计划，针对项目建设时机等问题，进行综合性评估；随后明确评估要素，搭建框架，进行专项健康影响要素的评估 ( 图 3)。

（一）综合性健康影响评估

综合性健康影响评估主要是针对项目涵盖面广、持续周期长的特点，为项目在实施过程中可能面临的适时性、整体性和优先性等问题进行识别与评估，并提供改进建议。其中，项目建设时机主要评估项目是否存在不同步的开发，是否对居民生活质量带来负面影响；项目整体性针对项目与城市发展的协调及其内部各项再开发策略之间的合作进行评估，明确项目是否对修复空间和人群隔离、促进人们进行体能活动、获取健康住房和食物及更接近服务设施有所帮助(表2)。

该项目的HIA综合性评估显示，项目由于公共建设的滞后性导致了公共交通服务和绿地短缺，将造成一定的健康影响。项目内部的建筑、绿地、街道和换乘系统为人们提供了多元化的交通模式与共享活动空间，可促进体能活动、缓解空气污染。同时，项目基本满足了多样化人群对保障健康生活的需求，在空间设计和公共参与上优先考虑弱势群体的诉求，保障了最广泛人群的话语权。

（二）专项健康影响要素与评估

专项健康影响评估指项目建设期间因建成环境要素改变而引起的健康影响评估，包括公园、步道、轨道交通、住房和食物的可达性评估、各空间要素及其用地布局对体能活动的影响评估、犯罪和意外事故的安全评估、社会资本的评估及对主要环境要素 ( 如空气质量、水资源、噪音与棕地 ) 的影响评估，以及以上的综合影响效应评估。

1.评估框架与要素

该项目的 HIA 基于项目相关性、公共参与性和数据可测量性的评估要素选取原则，主要从 3 个方面获取和确定评估要素：①基于文献和已有研究，初步确定潜在的健康影响因素；②对现状区域内的综合问题进行分析、诊断；③通过调研收集来自当地居民的意见和建议。部分评估要素借助地理信息系统(GIS) 将评估指标进行量化或可视化，如公园和步道的可达性。

该项目的HIA主要基于统计数据和居民调研结果建立评估框架。通过亚特兰大市的死亡数据和行为风险监控数据，评估发现疾病死亡率和患病率在研究范围内存在空间分异，初步明确公共设施匮乏和空气污染两个主要问题。同时，评估根据2002～2005年举办论坛收集到的公众意见及通过报纸采集的信息，明确当地居民关心的健康问题主要包括体能活动与肥胖、环境污染、意外伤害、心理健康和社会公平。据此，该项目的HIA确定包括可达性、体能活动、社会资本、安全与环境５个方面的综合评估框架。根据该框架，评估对公园、步道、轨道交通、商业和住宅综合再开发进行了潜在健康影响评估(表3)。

2.评估数据与分析方法

在评估数据的收集和分析中，划定评估范围和弱势群体集中区是重要的步骤。该项目的HIA创建了开发区域周边800m的缓冲区，覆盖直接和间接受影响的社区；评估范围从项目本身的26.5km 2扩大到约123.5km 2 。同时，评估尽可能考虑到所有人群尤其是弱势群体的健康影响。基于美国2000年人口普查，弱势群体集中区采用了排序的方式，即按照一个社区内的非白人人口、低收入人口、18岁以下儿童、65岁以上老人、流浪者与出租房屋比例的总和，比例高的为弱势群体集中区。评估重点分析排名前十的弱势群体集中区，并比较了该项目在这些社区与其他社区的不同影响程度。

根据评估框架，该HIA进行了可达性、体能活动、安全、社会资本和环境5个方面的健康影响评估。

(1) 可达性评估比较了研究区域与城市、研究区域内5个地区之间的死亡率和健康特征，基于美国国家生命统计数据、行为风险因子监控系统及意外伤害统计报告等，利用GIS分析得到公园、步道、轨道交通和健康食物供给点的合理服务范围；将对比项目前后受影响的居民的数量 ( 比例 ) 及人口特征作为评价健康影响结果的指标。同时，项目在开发过程中可能引起绅士化，导致住房成本提高和被迫迁移。该项目的HIA基于研究区域内不同人群的住房特征和需求，识别了未来面临绅士化问题的高风险地段和人群，通过与项目的住房规划比较，评估该项目是否为当地居民的基本住房提供了保障。

(2) 体能活动主要采用案例比较的分析方法。评估根据研究区域内人口特征的总结，借鉴优秀的实践案例 ( 如西雅图等 )，利用调研结果通过外推法总结出：研究区域内现居非白种人占66.8％，老年人占10％；这类弱势群体受到公园、步道、轨道交通和综合开发的影响会增强体育活动的可能性，从而降低相关疾病的患病率。

(3) 在安全方面，评估通过问卷调研发现，虽然有70％以上的人认为项目会整体上带来积极的健康影响，但交通量和户外活动可能会增加市民的安全隐患。评估统计、分析了近年来在步行、骑行、轻轨及日常活动中的交通意外和犯罪发生率，发现项目存在相关意外伤害风险，因此建议制定步行、骑行和轨道交通的意外防范措施，加强公园、步道的安保和犯罪预防。

(4) 社会资本受到建成环境要素的综合影响，包括土地利用、建筑密度与公共空间等。评估指出，该项目能在一定程度上减少空间隔离，促进邻里关系和社会交往；但同时可能出现中产阶级化(Gentrification)，导致原有居民和企业可能因生活成本提高而被迫迁移。

(5) 环境方面的评估选取了空气质量、水资源与噪音，受到交通建设、用地布局的影响。评估通过GIS划定主要交通道路200m范围内的居住区，分析其空气治理等，评判其是否导致呼吸相关的健康影响。

3.评估结果

评估显示，该项目通过轨道交通系统和步道网络的建设，为公园、住房和食物零售点提供更加便捷、安全、环境宜人的可达路径，不仅能够增加居民积极出行和体育锻炼的机会，从而减少患肥胖、心血管疾病的可能；也能提高他们购买健康食物的意愿和可能性。相比于社会资本和环境影响，项目在交通、公园、住房和设施可达性及对体能活动上产生的健康影响更加显著(表4)。

以可达性评估结论为例，评估指出该项目在2030年新增和改建约800hm 2的公园用地，研究区域内每千人平均拥有的公园面积将由2.2hm 2 增至2.63hm 2 ，可提高全市 3％居民的公园可达性。步道可达性将覆盖全市 41％的人口，同时超过 11.5 万的居民和 6.7 万的就业者将处在交通轨道站点 800m 辐射范围以内，从而增加人们选择步行和换乘的机会，增加通过体能活动保持健康和减少患病风险的可能性。在健康食物可达性方面，评估根据在不同距离层面(步行约 400m ，骑行约 1200m，驾驶约3000m)对健康食物供给点的可达性水平测试，发现步行可达、骑行可达和驾驶可达的比例是8％、53％和92％；北部区域的总体可达性高于东南部，明确了服务盲区和欠发达区。据此，评估建议增加连锁食物售卖点，并提高特定社区的土地使用混合度，从而提高健康食物供给点的可达性。

四  

结语

亚特兰大市环线复兴项目是一个大规模分期再开发项目，对其规划方案进行的健康影响评估为优化项目、推进更适宜步行、更绿色、更便捷的健康生活方式提供了依据。本文分析了该项目HIA的综合性评估、专项健康影响评估的因子选择、框架构建及分析方法，讨论了评估结果和建议如何促进项目优化。该评估在整体上强调项目的适时性和整体性，关注社会各阶层的全程参与。专项健康影响评估预测的健康结果和建议立足于跨学科的研究理论与广泛的数据支撑，为居民、开发商和决策者考虑项目的健康影响提供科学依据与支持，也为项目的推进和改良做出引导。

随着城镇化进程中住房短缺、环境污染与食品安全等问题日益突出，在不同程度上造成社会、经济和空间环境上的城市问题，可能对健康产生影响。在规划过程中引入HIA，加强多学科合作完成健康影响研究，促进有利于健康的规划方案、决策的产生，对我国未来开展促进健康的城市再开发具有重要作用。借鉴国外经验，HIA可在我国城乡规划体系的各层面发挥不同程度的作用：

(1)在总体规划编制中，可通过HIA明确城市在整体层面需要优化的空间结构和用地布局，减少其对特定人群的健康影响。大型公共交通设施和整体路网布局的影响也将在HIA中进行评估，明确其便利性和可达性，是否有助于减少小汽车的使用，增加居民的步行和骑行频率，从而增进居民健康。公共服务设施 ( 特别是医疗保健相关设施 ) 和绿地开放空间的布局也可在HIA中结合人群分布得到评估，从而优化其可达性和公平性。同时，可在总体规划层面编制以健康城市为目标的专项规划并利用健康影响评估结果指导重大基础设施的布局和建设。

(2) 在控制性详细规划编制中，可细化土地使用、开发强度与建筑密度等具体控制性详细规划指标对于日照、通风等方面的影响，明确特定地块开发可能对周边区域带来的健康影响。同时，公共服务设施和公共交通设施的容量、服务人群数量等将在HIA中得到进一步细化分析，从而得到增加或减少的碳排放、医疗服务可达性、体能锻炼量、特定疾病死亡率和患病率等评估结果，为控制性详细规划的指标确定和开发决策提供依据。

(3)在城市设计中，HIA将帮助设计师确定特定空间形态对于污染物排放、居民出行选择、居民锻炼意愿等的影响，从而优化城市设计方案，打造居民在上下班和购物等活动中更偏向于选择步行、骑行及更多进行体能运动的公共空间布局与形态。同时，HIA将可评估城市设计中的细节是否考虑老年人、儿童与残疾人等特定人群，是否为他们提供了便捷舒适的使用空间。

总体而言，通过HIA的评估结果，可为各个层面的规划和设计提出优化建议，可指导城市健康发展，特别是通过再开发中的土地使用、道路交通、公共空间和绿地布局和设计，建立步行和骑行友好、公共设施可达性和公平性强的城市，从而促进人们进行体能锻炼，减少污染及其人体的暴露度，实现居民的健康生活。HIA将逐步成为规划师评估各类规划设计和项目开发的重要工具，从而以健康城市、健康城区和健康社区为抓手，实现“健康中国”。

文章全文详见《规划师》2017年11期

《城市再开发中健康影响评估的应用——以美国亚特兰大市环线复兴项目为例》

《规划师》近期文章推荐（点击蓝字可查看原文）        

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                    

地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]